SCIENZA DELL'AMMINISTRAZIONE SCOLASTICA N.4/2016
Editoriale di Anna Armone
Referendum costituzionale e riflessi sull’autonomia delle istituzioni scolastiche
Quando l’ultimo numero di questa rivista sarà pubblicato, probabilmente gli esiti referendari saranno oramai noti. Tra i punti all’esame referendario vi è la riforma del Titolo V della Costituzione, all’interno del quale l’art. 117 regola la ripartizione delle materie oggetto di competenza legislativa da parte dello Stato e delle regioni. La scuola si trova coinvolta profondamente nel processo di riforma, senza alcuna assoluta protezione derivante dall’autonomia funzionale. La dimensione di tale autonomia è sempre dipesa dall’estensione dei poteri esercitati dai soggetti della Repubblica attributari di competenze in materia di istruzione. Nella visione del legislatore costituzionale del 2001, l’istruzione avrebbe dovuto essere materia di legislazione concorrente accompagnata da un pieno esercizio delle regioni in materia di organizzazione dell’istruzione, con conseguente gestione anche degli organici di tutto il personale scolastico. La condizione per far decollare questo disegno doveva essere la realizzazione del federalismo fiscale attraverso la fissazione dei livelli essenziali delle prestazioni e il trasferimento delle risorse dallo Stato alle regioni.
Di questo disegno non è stato, in pratica, realizzato nulla. L’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, in materia di autonomia finanziaria di entrata e di spesa di Regioni ed enti locali, costituisce da anni, per una molteplicità di fattori, un’opera incompiuta. Si protrae così, per le finanze degli enti territoriali, una condizione generalizzata di incertezza, legata alla fase transitoria nel corso della quale i principi costituzionali non sono in grado di esplicare pienamente i loro effetti.
Alla fase transitoria si è aggiunta l’emergenza economica e finanziaria, che ha compromesso un processo già segnato da rilevanti elementi di complessità. Le esigenze di coordinamento della finanza pubblica, derivanti sia dai vincoli europei sia da quelli nazionali, hanno inciso in profondità sul processo in corso.
Partendo dagli esiti di questo iter, si è bloccato il conseguente processo di normazione dell’istruzione da parte delle regioni (solo Emilia Romagna e Lombardia hanno legiferato in materia di istruzione). Intanto è stato avviato il processo di riforma costituzionale che ha profondamente innovato la Costituzione. Ma noi ci soffermeremo esclusivamente su quanto interessa l’istruzione. Secondo l’art. 116 del testo del 2001 oltre alle Regioni ad autonomia speciale, alle Regioni ordinarie avrebbero potuto essere attribuite con legge«rafforzata» dello Stato, previa intesa con la Regione interessata, alcune limitate competenze (giustizia di pace, istruzione, ambiente e beni culturali). Secondo il testo sottoposto a referendum sono estese le materie «differenziabili»(si aggiungono politiche sociali, politiche del lavoro e territorio), ma si condiziona la loro attribuzione al fatto che la Regione sia in condizione di equilibrio di bilancio. I cambiamenti, dunque, vanno nel senso di rafforzare i vincoli di bilancio delle Regioni e degli altri enti. È costituzionalmente prevista la definizione per legge di indicatori di riferimento di costo e di fabbisogno. Il ricorso all’indebitamento è consentito solo per spese di investimento e con contestuale definizione di piani di ammortamento; e solo se per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio.
Passando all’art. 117, oggi lo Stato ha una serie di competenze «esclusive»(elencate nell’art. 117.2) e può emanare «norme di principio»nelle materie «concorrenti» (elenco nell’art. 117.3, tra cui l’istruzione). Secondo il testo sottoposto a referendum sono eliminate le materie «concorrenti», una parte delle quali transita nell’elenco delle materie «esclusive» dello Stato (spesso però limitandone la competenza a dettare «disposizioni generali e comuni»: vedi le lett. m, n, o, p, s, u dell’art. 117.2, tra le quali disposizionigenerali e comunisull’istruzione; ordinamento scolastico.
Oggi lo Stato (art. 117.2) può emanare «norme di principio» nelle materie «concorrenti»(elenco nell’art. 117.3). Secondo il testo sottoposto a referendum sono eliminate le materie «concorrenti», una parte delle quali transita nell’elenco delle materie «esclusive»dello Stato (spesso però limitandone la competenza a dettare «disposizioni generali e comuni»: vedi le lett. m, n, o, p, s, u dell’art. 117.2). La giurisprudenza costituzionale aveva già affermato in relazione alla riserva di norme generali a favore dello Stato in materia di istruzione, che queste si distinguono dai principi fondamentali per il fatto che questi ultimi trovano espressione in “norme che, nel fissare criteri, obiettivi, direttive o discipline…da un lato, non sono riconducibili a quella struttura essenziale del sistema d’istruzione che caratterizza le norme generali sull’istruzione, dall’altro necessitano, per la loro attuazione dell’intervento del legislatore regionale”.Le norme generali, invece, comprendono quelle “disposizioni statali che definiscono la struttura portante del sistema nazione di istruzione e che richiedono di essere applicate in modo necessariamente unitario e uniforme in tutto il territorio nazionale, assicurando, mediante un’offerta formativa omogenea, la sostanziale parità di trattamento tra gli utenti che fruiscono del servizio dell’istruzione (interesse primario di interesse costituzionale)”.
Inoltre, viene introdotta la «clausola di supremazia», per cui con un procedimento speciale (art. 70.4), lo Stato può legiferare anche fuori delle sue materie quando lo richieda l’interesse nazionale (art. 117.4).
Viene abrogata la competenza legislativa concorrente delle Regioni. In materia di istruzione spetta alle Regioni la potestà legislativa, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche, in materia di servizi scolastici, di promozione del diritto allo studio, anche universitario.Nella Costituzione del 2001 la potestà legislativa concorrente delle regioni, sulla base dei principi fondamentali fissati dallo Stato, era relativa all’“istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale”.L’ambito di competenza regionale appare, nella Costituzione del 2001 certamente più ampio, nella logica di un disegno federalista. La locuzione “servizi scolastici” attiene all’esercizio puro di funzioni amministrative.
Un riflesso importante del nuovo assetto costituzionale sottoposto a referendum si prospetta a livello di relazioni interistituzionali sul territorio. Nella prospettiva costituzionale attuale, la relazione autonomie scolastiche - territorio apre ad una molteplicità di modelli partecipativi alle decisioni di policy territoriale, dipendenti dalla visione politica dei diversi territori. Lo Stato, in questo modello, assume una funzione di “vigilanza”.Non bisogna dimenticare quanto previsto dall’art. 8 del d.p.r. 98/2014 “L’Ufficio scolastico regionale vigila sul rispetto delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni, sull’attuazione degli ordinamenti scolastici, sui livelli essenziali delle prestazioni, sull’attuazione degli ordinamenti scolastici, sui livelli di efficacia dell’azione formativa e sull’osservanza degli standard programmati…”.
Nella prospettiva della riforma costituzionale del 2015, va immaginato un nuovo modello di relazioni sui territori, modello anticipato dalla l. 107/2015 e divenuto sempre più chiaro nella fase attuativa. Viene irrigidita la filiera programmatoria statale e le relazioni sul territorio vengono affidate ad una sorta di rappresentatività debole delle scuole, fatta salva la programmazione che vede la partecipazione dello Stato. Mi riferisco, in particolare, alla previsione, al c. 70 della su richiamata legge, della costituzione di reti di ambito. Tra le altre funzioni, tali aggregazioni (nate discrezionali, ma divenute via via obbligatorie) devono rapportarsi con il territorio. Sembra quasi che tali soggetti possano godere di una sorte di personalità giuridica che possa garantire la loro rappresentatività, ma non è così. L’accordo di rete non attribuisce personalità giuridica, poiché non dà luogo ad alcun soggetto, crea unicamente un vincolo rispetto alle attività da porre in essere.
In ogni caso, saranno sempre le Regioni, nonostante gli incerti esiti del quesito costituzionale, a decidere se e come far partecipare le istituzioni scolastiche, attraverso le reti di ambito, alle decisioni di policy.
Il legislatore scrive e prescrive, la realtà modella le norme sulle culture amministrative che, a loro volta, sono determinate dalla cultura di un Paese.
Veniamo al contenuto di questo ultimo numero dell’anno 2016.
Apriamo uno spazio ad una tematica“trasversale”che, con l’approvazione da parte delle Nazioni Unite dell’agenda globale per lo sviluppo sostenibile e dei relativi obiettivi, sottoscritto nel settembre 2015 dai governi dei 193 paesi membri dell’ONU, deve assumere un posto di rilievo nella riflessione all’interno delle istituzioni scolastiche.
È un programma d’azione che impegna i partecipanti a perseguire uno sviluppo sostenibile in grado di assicurare “il soddisfacimento dei bisogni della generazione presente senza compromettere la possibilità delle generazioni future di realizzare i propri”, secondo la definizione proposta nel rapporto “Our Common Future” pubblicato nel 1987. è evidente, come afferma Carmen Iuvone, che l’agenda globale per lo sviluppo sostenibile, rappresenta un impegno fondamentale per tutti i paesi sviluppati, emergenti e in via di sviluppo e che l’educazione a queste tematiche ha un ruolo determinante. Si tratta, come spiega l’autrice, dopo l’illustrazione delle linee essenziali sulle quali dovranno essere improntati interventi di natura educativa e didattica, di una grande sfida ma anche di speranza sul futuro.
Rimaniamo sul filone della cultura ambientale per richiamare l’articolo scritto da Irene De Chiaroe che riguarda un tema di grande rilievo, il tema degli acquisti verdi della PA e i nuovi criteri ambientali negli appalti pubblici.
Parliamo di “Green Public Procurement”(GPP), letteralmente“acquisti verdi della pubblica amministrazione”,utilizzata per indicare l’insieme degli strumenti giuridici attraverso cui le istanze ambientali vengono integrate e acquistano rilevanza nelle procedure pubbliche di acquisto di beni e servizi. Secondo la definizione della Commissione Europea il GPP è “... l’approccio in base al quale le Amministrazioni Pubbliche integrano i criteri ambientali in tutte le fasi del processo di acquisto, incoraggiando la diffusione di tecnologie ambientali e lo sviluppo di prodotti validi sotto il profilo ambientale, attraverso la ricerca e la scelta dei risultati e delle soluzioni che hanno il minore impatto possibile sull’ambiente lungo l’intero ciclo di vita”(1). In Italia dapprima con il d.lgs. 163/2006, poi con il Decreto Interministeriale di approvazione del Piano d’azione nazionale sul Green Public Procurement, D.M. 11 aprile 2008 (G.U. n. 107 dell’8/5/2008), è stato delineato anche a livello nazionale un quadro di riferimento complessivo utile a facilitare l’adozione e l’implementazione di pratiche di GPP sia dal punto di vista tecnico che metodologico. Il D.Lgs. n. 50/2016 ha abrogato - a decorrere dal 19 aprile 2016 - il previgente D.Lgs. n. 163/2006, e con l’art. 34, espressamente dedicato ai “Criteri di sostenibilità energetica e ambientale”,ha confermato le previsioni introdotte dal “Collegato ambientale”,contemplando l’inserimento obbligatorio nei bandi di gara dei CAM che siano stati adottati dal Ministero. È facilmente comprensibile come le istituzioni scolastiche, chiamate sempre più spesso all’applicazione della normativa generale che investe le PPA, e in particolare, per quanto riguarda la materia degli appalti. “Se tutte le scuole esistenti applicassero il GPP, infatti, avremmo conseguenze visibili su larga scala: la capillarità sul territorio delle istituzioni scolastiche comporterebbe un bilancio complessivo costi-benefici decisamente favorevole in un lasso di tempo contenuto”. (2)
Adalgisa Irlandoinizia una serie di scritti sul sistema dei controlli degli atti sottoposti alla RTS. A seguito dell’entrata in vigore delle misure procedenti dall’art. 1 , commi 8 e 9 della L. n. 183/2014, inizialmente per il solo 2015, nel rispetto del vincolo di copertura finanziaria, sono stati modificati alcuni istituti oggetto di previsione del D. Lgs. n. 151/01 (Testo Unico sulla Maternità), ad ulteriore tutela dei lavoratori. In ordine all’attività di competenza relativa ai controlli della Ragioneria dello Stato, saranno esaminate, in più puntate, in questa sede le novità di regolamentazione riguardanti:
a) Congedo di Maternità.
b) Congedo Parentale.
c) Congedo per le donne vittime di violenza di genere.
d) Assenze per visite, terapie, prestazioni specialistiche ed esami diagnostici.
Il livello di interesse non solo teorico ma anche operativo del tema, è motivato dall’importanza che riveste a livello di singola istituzione scolastica, la garanzia della legittimità degli atti. I procedimenti posti in essere in tale contesto si concludono, qualora i provvedimenti debbano essere valutati dalla RTS, con la trasmissione a tale organo, al fine dell’apposizione del visto di regolarità amministrativa e contabile.
Passiamo all’attività didattica e formativa così come è progettata e realizzata. Vanna Monducci ci offre un esemplare raffronto tra il sistema duale scuola lavoro che in Germania coinvolge, da un lato, il Ministero federale per la cultura (e le scuole), dall’altro l’economia, la ricerca e la tecnologia, in stretta collaborazione con le parti sociali rappresentate dai sindacati e dalle associazioni degli imprenditori, e un esperimento portato avanti in un istituto tecnico professionale di Imola, proprio sulla base del modello tedesco. Si tratta della prima esperienza del genere in Italia. Come dice l’autrice “La sperimentazione appena avviata necessiterà di frequenti adattamenti in itinere, per il fatto che è priva di qualsiasi esperienza pregressa a livello nazionale. L’obiettivo della sperimentazione, tuttavia, va fortemente perseguito con l’obiettivo, ripreso integralmente dal portale http://www.sistemaduale.lavoro.gov.it, di adottare misure di medio-lungo periodo per ridurre i tassi di disoccupazione, agevolare le transizioni e ridurre il divario in termini di competenze tra scuola ed impresa, … rafforzare l’asse formazione - lavoro, finalizzato alla creazione di un sistema organicamente integrato”.
Giancarlo Sacchiripercorre il lungo cammino della scuola fino alla recente l. 107 attraverso l’evoluzione dei poteri degli organi decisionali. Ne emerge un quadro che negli ultimi tempi appare regressivo negli elementi di autonomia e autodeterminazione. In particolare, l’autore fa l’esempio delle reti, le quali, da opportunità organizzativa diventano struttura amministrativa obbligatoria. Ma è la figura dirigenziale che ci appare mortificata nella sua funzione e non a causa del profilo normativo, ma dell’indeterminatezza che avvolge l’intero sistema scolastico, gli organi collegiali, la funzione docente. L’autore rintraccia nell’attuale sistema una moltitudine di aporie, di involuzioni, di contrazione di spazi decisionali che sono rimasti a livello di esclusiva previsione normativa.
La rivista apre all’innovazione didattica proprio nell’ottica dello spirito della scienza dell’amministrazione. La tecnica applicativa rende viva la disciplina. Emilia Ciampanelliespone il progetto “Progettazione trasversale di storytelling, drammatizzazione e process drama di classici della letteratura vittoriana inglese”.Esso si basa su due opere teatrali e un romanzo dell’autore anglo-irlandese, Oscar Wilde, avvalendosi di una metodologia sinergica di tecniche tratte dallo storytelling, dalla drammatizzazione e dal process drama, atta a migliorare le competenze L2, le conoscenze generali ed educative nonché l’integrazione socio-culturale di una V classe multi-etnica liceale romana, con l’ausilio di dispositivi audio-video e ICT.
La rassegna letteraria si conclude, per quest’anno, con la recensione di quattro libri che spaziano nei sentimenti. Voglio, in particolare citare Bernard Friot, Dieci lezioni sulla poesia, l’amore e la vita Ed. Lapis, 2016. Tra incomprensioni, gelosie e invidie, Friot ci mostra come per gli adolescenti le parole possano avere ancora un valore e la poesia non sia poi cosi lontana dalla vita di tutti noi.
Il libro, poi, per chi volesse saggiare la propria vena poetica, ci propone un link dedicato che offre ai ragazzi la possibilità di cimentarsi, magari con l’aiuto degli insegnanti, nell’arte di Clio.
Concludiamo con la rassegna cinematografica, osservatorio privilegiato su un mondo culturale che offre di tutto e di più. Vincenzo Palermorecensisce due film, profondamente diversi, ma di grande interesse per il mondo scolastico. Detachment - Il distacco [USA 2011] REGIA Tony Kaye, è il primo film che scava nell’intimità di una determinata categoria sociale - i docenti - e degli allievi ai quali gli stessi si pongono, a causa del degrado sociale a cui sono sottoposte le periferie americane, in qualità di guida spirituale, prima che didattica.
Il secondo è un film italiano, di Piccioni che – tra lacrime appena accennate e sorrisi a mezza bocca – circoscrive all’interno di un’anonima gabbia scolastica, le tante celle dentro cui si sentono prigionieri i tre attori sociali, chi in cerca di rivincite, chi inseguendo l’ambizione di una vita e altri ancora reclusi e vinti senza possibilità di redenzione. E tuttavia, non oscurato da tragico pessimismo, Il Rosso e il bluci racconta che è ancora possibile trovare una via d’uscita dal torpore e dalla noncuranza, o forse solo un piccolo pertugio tra le sbarre di un mondo che, il più delle volte, uccide sogni e speranze di riscatto.
Buon fine anno a tutti.
X
(1) Commissione Europea, Appalti pubblici per un ambiente migliore, COM(2008) 400.
(2) T. Celestino, Il Green Public Procurement nella scuola, Il Chimico italiano, n. 1 gen/feb 2011.
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