SCIENZA DELL'AMMINISTRAZIONE SCOLASTICA N.1/2021
A proposito delle promesse dell’ultima ora del precedente Governo!
Editoriale di Anna Armone Direttore Esperta in Scienza dell’Amministrazione Scolastica
Nella fase di agonia del Governo Conte sono state rilanciate riforme epocali per il sistema scolastico, quale la revisione della funzione docente, nel senso di una possibile articolazione verso un middle management che vuol dire tutto e niente.
La pressione del corpo sociale verso il riconoscimento di funzioni intermedie di tipo organizzativo o didattico è legittima e poggia sulle giuste pretese di tutti quei docenti che da anni svolgono, oltre al lavoro in classe, funzioni di supporto allo svolgimento dell’attività didattica e della funzione gestionale.
Messa così, come riconoscimento di uno stato di fatto consolidato e non riconosciuto formalmente, servirà a ben poco, ma produrrà effetti difficilmente rassicuranti. Siamo d’accordo sul fatto che i docenti siano relegati un una “funzione piatta” che non riesce a gratificare e riconoscere l’impegno dei singoli che, diciamola tutta, non basta ripagare con compensi esigui e sottoposti allo snervante procedimento contrattuale di istituto. Premesso ciò, questa prospettiva è totalmente disancorata dal sistema complesso della scuola che non può assorbire elementi riformatori se non inseriti in un processo organico di revisione. L’impianto fondamentale della governance della scuola è collegiale, sulla scorta dell’originario d.lgs. 297/1994. Ed è da qui che bisogna partire per un intervento coerente e strutturale.
Con i decreti delegati del 1974 la partecipazione entra formalmente nelle scuole con l’istituzione degli organi collegiali composti da rappresentanti di tutte le componenti interessate, interne ed esterne. La lettura dell’intervento può essere duplice:
a) conquista sociale; l’accesso dei cittadini ad una delle “stanze dei bottoni” dell’amministrazione pubblica;
b) abile mossa dei detentori del potere politico-amministrativo per il controllo della conflittualità sociale (neutralizzazione dei contrasti attraverso la corresponsabilizzazione).
Gli organi collegiali preposti alla gestione unitaria dell’istituto e delle sue articolazioni operative hanno funzionato, quasi da subito, tutt’al più come luoghi di confronto e di scambio di idee e di esperienze, non come organi di programmazione e di controllo le cui decisioni impegnino effettivamente i singoli a comportamenti concordati (Piero Romei). Emergono i limiti del cerimoniale burocratico: vengono rispettati gli adempimenti che esso impone, e nel contempo i margini di accettabilità da parte dell’istituzione scolastica dei singoli comportamenti sono ampi.
Intanto, nel corso degli anni alla scuola è stata conferita l’autonomia e al capo d’istituto la dirigenza, con interventi riformatori frammentari e spesso contraddittori. Il profilo dirigenziale viene fuori come un tentativo di equilibrare i poteri degli organi collegiali con quelli del dirigente scolastico. Da allora, tutte le norme hanno sempre riportato il doveroso inciso “nel rispetto delle competenze degli organi collegiali”. La rilevanza del modello collegiale ha portato, in diverse legislature, al tentativo di riformare gli organi collegiali di istituto. Qualche tentativo ha anche previsto, contemporaneamente, la revisione della funzione dirigenziale e l’assetto interno delle funzioni con l’articolazione della funzione docente nell’ambito organizzativo e didattico. Ma i tentativi sono tutti falliti. Da ultima la legge 107/2015, nella prima stesura, prevedeva l’attribuzione del potere statutario quale strumento di autogoverno, con il limite delle norme costituzionali. In sede referente sono state eliminate le deleghe per la riforma della governance dell’istituzione scolastica e degli organi collegiali.
Lo spostamento di competenza dal consiglio di istituto al dirigente in materia di indirizzi per il Ptof, non cambia l’assetto dei poteri. La norma ha fatto corretta una distinzione tra “indirizzi generali sulle attività della scuola” e “scelte di gestione e amministrazione”. Gli indirizzi generali sulle attività della scuola hanno natura tecnica, afferendo alla competenza esclusiva dell’organo tecnico, il collegio. L’azione dirigenziale è di attivazione del processo decisionale attraverso quest’azione di indirizzo che attiene ad una funzione di coordinamento di organi paritetici. Sono le scelte di gestione e amministrazione che afferiscono alla funzione dirigenziale e, pertanto, hanno natura cogente.
Il ruolo del consiglio di istituto rimane sostanzialmente diviso tra una funzione generale di indirizzo e alcune competenze in materia di gestione, definite dal regolamento di contabilità della scuola.
In questo sistema la funzione docente, unitaria, ha lasciato spazio alla previsione di funzioni di sistema normate, come le funzioni strumentali e i collaboratori del dirigente, ma senza sganciarle da una sorta di designazione, da parte del collegio le prime, da parte del dirigente le seconde. Esse rispondono al modello attuale di governance che vede la distribuzione del potere tramite il modello delle deleghe e dei mandati. Il dirigente organizza il sistema dei collaboratori attraverso deleghe, il collegio individua le funzioni afferenti alla didattica e all’organizzazione della didattica, attraverso il mandato deliberato.
Se non si ridefinisce l’assetto sopra descritto è inutile pensare ad uno sviluppo di carriera dei docenti, con attribuzioni proprie e non più delegate. Va specificato che la competenza del collegio ad individuare le funzioni afferenti la didattica deriva, come abbiamo detto, dall’attribuzione allo stesso della competenza deliberativa nella didattica e nell’organizzazione della didattica, come afferma l’art. 7 del d.lgs. 297/1994.
Sempre la l. 107/2015, nella previsione delle riforme su citate, aveva indicato il dirigente scolastico come titolare delle scelte educative, norma poi ritirata.
Oggi l’equilibrio dei poteri e la natura delle competenze degli organi scolastici, monocratici e collegiali, non è mutata. In questo panorama non basta pensare ad uno sviluppo di carriera dei docenti che non sia, quantomeno, agganciata alla funzione dirigenziale, almeno per le funzioni di supporto gestionale. È effetto naturale che lo sviluppo di carriera porti alla gerarchizzazione della funzione, con l’innesto delle dinamiche tipiche delle organizzazioni gerarchiche.
Bisogna partire dal modello di scuola e, in particolare di Governance, che si vuole realizzare. Le ipotesi potrebbero essere le seguenti:
· potere gestionale del dirigente comprensivo anche delle scelte educative, creando un modello nel quale il dirigente esercita, tra gli altri, il potere di controllo sulle prestazioni dei docenti;
· mantenimento dell’assetto collegiale attuale, con il necessario correttivo della responsabilizzazione del collegio dei docenti (attraverso la delibera di un codice di comportamento professionale interno o attraverso l’emanazione di un codice di comportamento già previsto dal CCNL);
· definizione di uno stato giuridico dei docenti, per legge, con definizione chiara dei diritti e dei doveri a copertura dell’intera attività professionale, salvo individuare il soggetto con potere di controllo e sanzione che può risiedere nel dirigente o nel collegio stesso.
E veniamo al contenuto di questo primo numero della rivista 2021.
Renato Loieroillustra il contenuto del bilancio dello Stato 2021 relativamente all’Istruzione, evidenziando la previsione di spesa e analizzando le singole poste finanziarie. Di sicuro interesse sono i commi 972 e 973, che eliminano il limite di idonei da inserire nelle graduatorie regionali del concorso per Direttore dei servizi generali e amministrativi (DSGA) nelle scuole bandito nel 2018. Per effetto di tali previsioni, dunque, tutti gli idonei non vincitori sono inseriti nelle graduatorie. A tal fine, i commi 972 e 973 novellano, rispettivamente, l’art. 2, co. 6, del D.L. 126/2019 (L. 159/2019) e l’art. 32-ter, co. 3, del D.L. 104/2020 (L. 126/2020), che avevano progressivamente esteso (dall’iniziale 20%) al 50% dei posti messi a concorso per la singola regione, con arrotondamento all’unità superiore, il numero degli idonei che potevano essere inseriti in graduatoria.
Mario Maviglia affronta il tema della gestione del personale da un punto di vista sistemico, analizzando le variabili che la condizionano, sia afferenti all’ambito psico-sociale che all’ambito giuridico-formale. Dopo una chiarissima premessa, l’autore approfondisce gli aspetti salienti della gestione del personale in ambito scolastico: la delega e il sistema premiale.
Giancarlo Sacchi commenta in modo approfondito, dal punto di vista pedagogico e sociale, l’educazione civica e il suo posto nel curricolo di scuola. L’analisi si centra principalmente sulle relazioni sociali che l’educazione civica deve attivare per diventare comportamento consapevole e non teoria vuota e inefficace. Un insegnamento capace di riferirsi direttamente alla vita del cittadino, al suo rapporto con lo Stato che, mentre impone degli obblighi, garantisce l’esercizio di alcuni diritti fondamentali a partire da quello della libertà individuale. L’idea di cittadinanza costituisce una sorta di laboratorio di esperienza e di ricerca dove i valori vengono garantiti dalle regole le quali a loro volta traggono il senso dai valori.
Nicoletta Tombadisegna lo scenario che creiamo e che scorre sotto i nostri occhi attraverso lo schermo, del pc, del telefono cellulare, di qualsiasi strumento visivo. È uno sguardo sul vortice di cambiamenti che ha investito la collettività del ventunesimo secolo, ma in particolare è uno sguardo su di noi, quali soggetti che riprendiamo la realtà circostante, compresi noi stessi, e decidiamo come offrirla allo sguardo degli altri. Fa riflettere questo pezzo su un mondo che pensiamo di essere noi a determinare, ma, come dice l’autrice, il filo, probabilmente è tenuto da qualcun altro.
Gabriele Venturain un precedente intervento (marzo 2019) aveva dato conto dell’andamento dei finanziamenti previsti attraverso diversi canali per lo sviluppo del Piano nazionale del sistema 0-6. Con questo articolo l’autore propone un aggiornamento di quel quadro alla data di oggi alla luce di quanto è stato complessivamente realizzato nel triennio 2017-2019, tenendo anche conto dei cambiamenti plurimi intervenuti nella compagine di governo nel periodo considerato, con le conseguenti variazioni di linea politica e di incarichi di direzione e coordinamento in ambito ministeriale.
Carlo Hanau commenta, in assoluta anteprima, i dati appena pubblicati dall’ ISTAT (fine dicembre 2020)sull’’inclusione scolastica degli alunni con disabilità. L’indagine è oltremodo interessante all’alba di una nuova programmazione (si spera) del sistema dell’istruzione e si fonda sull’analisi delle diverse variabili che incidono sulla crescita del fenomeno della disabilità. Lo studio è altresì interessante per tutti coloro che devono affrontare le future selezioni per la carriera dirigenziale nella scuola e per la carriera dirigenziale tecnica nel Ministero dell’istruzione.
Carmen Iuvoneaffronta la tematica della semplificazione del linguaggio amministrativo, ripresa dalla legge n. 76 del 2020, cd. Decreto Semplificazione. è un tema ricorrente nei momenti di crisi, quando l’azione amministrativa risulta difficile da comprendere ai suoi destinatari. L’autrice ripercorre le tappe della regolamentazione della materia, evidenziando il legame tra la legittimità dell’atto e la sua comunicazione all’utenza che diventa elemento integrativo sostanziale.
Stefano Callà, propone un excursus ragionato sulle potenziali violazioni della normativa in ambito privacy, poi sanzionate dal nostro Garante. Spesso nel curare l’attività amministrativa da parte del Dirigente scolastico, nonché titolare del trattamento dei dati, viene sottovalutato quante scelte egli debba compiere affinché l’istituzione scolastica non sia chiamata successivamente a rispondere di sanzioni amministrative o di risarcimento danni patiti dai soggetti interessati.
Federica Marotta,nell’osservatorio giurisprudenziale tematico, fa un’analisi sulla discrezionalità della Commissione dell’Esame di stato relativamente all’assegnazione del c.d. punteggio bonus, previsto, al termine dello svolgimento di tutte le prove, in un massimo di 5 punti per gli studenti, al verificarsi di determinate condizioni tipizzate dalla normativa esistente in materia. Il tema è stato sviluppato sulla base dell’analisi della Sentenza n.4/2021 dal TAR Umbria.
Giuliana Costantini, nella rassegna libraria, stavolta invita alla lettura direttamente i ragazzi. Il primo libro recensito Scavare nel passato. La grande avventura dell’archeologia,di Andrea Augenti apre lo sguardo sul mondo dell’archeologia, sul mistero e il fascino della scoperta. Un libro che può benissimo accompagnare lo studio del curricolo della creatività. Il secondo libro è di uno scrittore docente, Alessandro D’Avenia, l’Appello, che narra di un docente cieco che utilizza l’appello come modalità di comunicazione primaria con i ragazzi. Una prospettiva davvero interessante, che tocca le corde della sensibilità e dell’umanità nella relazione educativa. Il terzo libro, di Maja Lunde,Gli ultimi della steppa, è una storia naturalista e animalista che narra di cavalli della steppa di una razza cavalli originari della Mongolia. Una storia che viene ambientata lungo il corso di tre epoche, tenendo costante il soggetto, i cavalli di Przewalski.
Vincenzo Palermo, nella rassegna cinematografica, descrive tre film e la loro finalizzazione educativa. Il primo film “L’Anno che verrà” è un film di grande valenza pedagogica, offrendo una panoramica antropologica sulle scuole degradate della periferia parigina. Si consiglia la visione agli studenti delle scuole secondarie di secondo grado per sensibilizzarli al concetto di scuola come comunità operante eterogenea e all’aula come luogo di incontro e formazione. Il secondo film “Le streghe” mette in mostra disabilità e storture ideologiche, definendosi nel corso dello svolgimento delle vicende come un pirotecnico “circus Zemeckis”, giocattolone sgargiante e senza freni. Consigliato per progetti didattici e cicli di lezioni sui generi narrativi nella scuola secondaria di primo grado, è un film che riesce a farci comprendere il significato di empatia e relazione, all’interno di un universo fantastico che rilegge il concetto di differenza sociale ed etnica. Il terzo film “Nomadland”, tratto dall’inchiesta giornalistica omonima di Jessica Bruder, racconta l’America dei dimenticati, dei grandi spazi e di un tempo circolare che si avvita su se stesso, contorcendo corpi e anime degli sventurati “nomadi” sulle polverose strade di periferia. La visione è consigliata agli studenti delle scuole secondarie di secondo grado, a completamento di un ciclo di lezioni di geografia o di storia sulla società capitalistica e sui rischi connessi alle diverse velocità economiche del mondo globalizzato.
Ed ora non ci resta che attendere buone nuove... . X
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