SCIENZA DELL'AMMINISTRAZIONE SCOLASTICA N. 2/2016

EDITORIALE di Anna Armone

La riforma della scuola non diverrà mai una buona

riforma se non si modifica lo stato giuridico dei docenti

Un nuovo status giuridico dei docenti, che consenta incentivi economici basati sulla qualità della didattica, la formazione in servizio, il lavoro svolto per sviluppare e migliorare il progetto formativo della propria scuola

L'anno scolastico 2015-2016 lascia in eredità ai dirigenti scolastici gli effetti e le conseguenze della L. 107/2005 e di ulteriori disposizioni in fase applicativa, quali le Linee Guida sull’applicazione alle istituzioni scolastiche della l. 190/2012. Noi ci soffermeremo sullo stato attuativo della l. 107.

L’applicazione della l. 107/2015 è consistita, in questa prima fase, nella predisposizione del nuovo strumento di pianificazione, il Piano Triennale dell’offerta formativa. Un’azione rabberciata per condizioni oggettive, visto che la densità di elementi e di condizioni richieste presuppongono una gradualità dell’intero impianto normativo.

Il fatto stesso che il PTOF non sia più oramai il luogo in cui si esercita in modo esclusivo la discrezionalità tecnica dei docenti, dovrebbe comportare una riflessione sull’intero set di strumenti di pianificazione e programmazione della scuola. Il PTOF costituisce, così come è delineato nella norma, una sorta di piano programmatico di medio termine che, per essere ritenuto valido, dovrebbe essere ancorato ad indicatori stabili di spesa traibili dalla programmazione di bilancio del MIUR.

Ma se andiamo a leggere il bilancio del MIUR, in realtà la filiera è troppo lunga per poter rinvenire una logica programmatoria tra il centro di governo e le singole scuole. Così come è il PTOF ha una sua valenza limitata, poiché è agganciato alle successive varianze che derivano dai provvedimenti economico finanziari ed eventualmente normativi.

Questo strumento ha spostato gli equilibri decisionali in merito all’offerta formativa, attribuendo al dirigente il potere di indirizzo sull’attività didattica della scuola. Nessuna paura; si tratta, giustamente, solo di un indirizzo, poiché il titolare delle scelte didattiche rimane, ad oggi, ancora il collegio dei docenti. Ma perché mai il legislatore ha operato in tal senso, visto che uno dei principi inderogabili del d.lgs. 165/2001 è proprio la distinzione tra la funzione di indirizzo e la funzione di gestione? Secondo noi l’unica ragione è il tentativo di dare più rilievo all’azione dirigenziale, cosa che ci può anche stare. Ma nessuna riflessione di tipo giuridico si legge negli atti preparatori in merito alla divaricazione dai criteri che regolano l’assetto dei poteri nell’ambito delle amministrazioni pubbliche.

Comunque, i dirigenti hanno emanato l’atto di indirizzo in uno scenario variegato. Qualcuno ha pensato di esercitare sic et simpliciter il potere, confezionando l’atto e proponendolo (anzi consegnandolo) al collegio dei docenti. Non crediamo che questo qualcuno abbia riflettuto sul fatto che l’atto di indirizzo tra soggetti equiordinati che hanno competenze specifiche diverse non è produttivo di effetti vincolati e tantomeno abbia comunicato al collegio tale caratteristica “di debolezza” del documento.

Il collegio, d’altra parte, organo molecolare nonostante la forma collegiale, ha percepito l’azione dirigenziale come vincolante. Altri dirigenti hanno ritenuto di condividere con il collegio l’atto di indirizzo, se non altro, perché tale processo avrebbe innestato una sorta di filiera rigida di programmazione con un tasso alto di legami forti. Un collegio che ha partecipato alla definizione degli indirizzi ipoteca gli adempimenti successivi, vincolandosi di fatto ad un adempimento eticamente e formalmente corretto. Ecco, questi dirigenti interpretano la relazione con il collegio proattivamente, sia dal punto di vista giuridico che organizzativo.

C’è stata anche qualche forma di immobilismo collegiale a fronte di una richiesta di partecipazione da parte del dirigente in relazione al contenuto dell’atto di indirizzo. Non è assurdo pensare che le dinamiche remissive del corpo docente abbiano portato ad una rinuncia del ruolo attivo offerto dal dirigente. Ma questa legge un effetto lo sta avendo,quello di far riflettere il mondo della scuola sulle responsabilità e le irresponsabilità degli attori.

L’altro punto a cui adempiere è stato l’impianto della valorizzazione-valutazione dei docenti. In questo caso i piani di discussione sono due: il piano della legittimità dell’intero impianto e le modalità concrete di realizzazione del modello. Relativamente al primo punto le criticità attengono principalmente alla natura atecnica del Comitato. Il ddl che ha preceduto la versione finale della l. 107/2015 aveva compiuto un’operazione (azzardata) di allocazione in capo al dirigente scolastico della responsabilità per le scelte educative e didattiche. La naturale conseguenza era la previsione della valutazione dei docenti operata in modo esclusivo proprio dal dirigente.

La sequenza era logica, ma avrebbe intaccato fortemente la previsione di ordine costituzionale della libertà di insegnamento. La versione finale della l. 107/2015 ha eliminato lo spostamento della responsabilità didattica ed educativa sul dirigente, ma, probabilmente per una finalità di legittimazione, ha introdotto il Comitato di valutazione di cui fanno parte genitori e studenti. Il problema non è stato risolto perché, nonostante l’allungamento della filiera decisionale in materia di valutazione dei docenti, i buchi di legittimità persistono. Il primo buco attiene alla presenza nel Comitato degli stessi fruitori del servizio che non sono chiamati ad esprimersi sulla qualità del servizio (funzionamento della biblioteca, della palestra, livello di accoglienza, pulizia ecc.) ma devono declinare una serie di indicatori afferenti alla sfera più discrezionale, alla qualità dell’insegnamento, al contributo all’innovazione didattica e metodologica, nonché alla collaborazione alla ricerca didattica, alla documentazione e alla diffusione di buone pratiche didattiche. Ed è proprio da qui che parte la considerazione sul secondo buco; sono proprio gli oggetti della valutazione.

Qualsiasi sistema valutativo si deve fondare sulla previsione chiara dei profili professionali che definiscono lo stato giuridico del dipendente. In presenza di una discrezionalità tecnica l’asse valutativo va tarato sui comportamenti declinati nella performance che non possono invadere il campo della discrezionalità. Tale ambito, infatti va autoregolato dal corpo sociale attraverso meccanismi di controllo interni al gruppo. Il collegamento con gli altri indicatori di Performance deve essere oggetto di riflessione interna alla scuola attraverso i processi autovalutativi e i progetti di miglioramento.

Una regolazione puntuale della discrezionalità cassa, di fatto, la libertà. Anni fa, l’Ocse affermava che i paesi devono “formulare in modo chiaro e conciso cosa gli insegnanti devono sapere e devono essere capaci di fare... . I profili devono essere stabiliti in base ad una visione molto ampia dell’insegnamento e includere una solida conoscenza della disciplina, competenze pedagogiche, la capacità di lavorare efficacemente con una grande varietà di studenti e colleghi, di apportare il proprio contributo alla scuola e alla professione, e la capacità di continuare a svilupparsi”. Questo invito sembrava essere stato colto dal legislatore nella proposta di riforma messa in consultazione nel 2014.“... Vuol dire considerare i docenti non come una massa indistinta, a cui lo Stato ha chiesto decenni fa di ripetere ogni giorno lo stesso “compito in classe”. Vuol dire, invece, cominciare a considerarli finalmente come persone e come professionisti disposte ad assumersi impegni diversi, e a cui lo Stato chiede oggi di mettersi al servizio della scuola e dei colleghi. E a cui lo Stato chiede di non accontentarsi delle prospettive di carriere fondate sul mero dato dell’anzianità. Per fare questo è necessario ripensare la carriera dei docenti, per introdurre elementi di differenziazione basati sul riconoscimento di impegno e meriti oltre che degli anni trascorsi dall’immissione in ruolo.

Occorre quindi, prima di ogni altra cosa, un nuovo status giuridico dei docenti, che consenta incentivi economici basati sulla qualità della didattica, la formazione in servizio, il lavoro svolto per sviluppare e migliorare il progetto formativo della propria scuola...”.

Ma l’intenzione del legislatore non si è concretizzata nel testo definitivo. L’augurio che possiamo fare alla scuola è che, prima possibile, si completi il quadro normativo con una disposizione sullo stato giuridico dei docenti e sul loro sviluppo di carriera. E auguriamoci anche che la riscrittura del testo Unico sulla scuola ricrei un quadro normativo logico e coerente. Come si faceva fino a qualche anno fa.

Ed ora veniamo a questo numero della Rivista.

Iniziamo con un pezzo di Francesca Rescignosulla laicità dello Stato. Il dibattito è aperto e poco sereno. L’autrice analizza il concetto alla luce della nostra Costituzione rilevando come i nostri Costituenti hanno voluto mantenere Stato e Chiesa cattolica quali ordinamenti separati e indipendenti ma salvaguardando allo stesso tempo la ‘pace religiosa’ faticosamente raggiunta, garantendo una generale libertà religiosa, accompagnata dall’affermazione dell’eguaglianza e dalla tutela di tutte le confessioni, legittimando infine anche la libertà di non professare alcuna religione. Il pezzo si conclude con una riflessione che riportiamo letteralmente “La laicità dunque quale strumento di realizzazione dell’eguaglianza, valore fondante del vivere insieme, elemento essenziale delle moderne democrazie che solo se realmente laiche possono affrontare in modo positivo le sfide del pluralismo multiculturale: è quindi giunto il tempo che le cautele dei Costituenti vengano superate da un Legislatore coraggiosamente e convintamente laico, consapevole che l’eguaglianza formale e sostanziale passa inevitabilmente dalla laicità”.

Coerentemente con la natura di questa rivista che vuole “mettere le gambe” ai principi normativi, pubblichiamo un articolo di Carmen Iuvonesu un tema assai dibattuto, ma poco riversato nella pratica amministrativa del Paese. Si tratta del tema della partecipazione pubblica alla definizione delle policies. La democrazia partecipativa è stata inquadrata come una forma di“relazionamento” della società con le istituzioni, tale da porsi come un intervento della prima nei processi di decisione delle seconde. Un suo dato caratterizzante è che si presenta scarsamente tipizzata nei suoi profili giuridici a differenza della democrazia rappresentativa e di quella diretta, prestandosi in tal modo ad una dimensione informale e fattuale. L’autrice riporta, nel corpo del testo, esempi pratici di partecipazione proprio in relazione alle politiche scolastiche.

Ponendo l’attenzione alle vicende attuative della l. 107, continuiamo ad approfondire la tematica dell’alternanza scuola-lavoro attraverso due scritti. Il primo è a cura di Pasquale Anneseche ricostruisce in modo chiaro ed esemplificativo lo stato e l’iter dei finanziamenti dell’alternanza. Si tratta di un sistema complesso che poggia su fondi statali e comunitari. L’autore pone in evidenza la necessità di un incremento delle risorse che solo attraverso l’intervento dei privati potrebbe essere realizzato.

Sempre relativamente al tema dell’alternanza, Maria Grazia Accorsi fa un bilancio empirico dell’alternanza. “Una partenza molto diseguale, non solo tra tipologie di Istituti e tra aree territoriali e geografiche più o meno attrezzate e ricche di opportunità di partenariati territoriali ed di risorse formative, ma anche tra scuola e scuola della medesima tipologia e all’interno di territori omologhi, spesso in ragione delle risorse umane (DS, Docenti) e della loro proattività”. Uno degli aspetti più interessanti rilevati dall’autrice è il fraintendimento che ha radice in una ambiguità linguistica, basata sulla presunta sinonimia dei termini ‘alternanza’, ‘stage’ e‘tirocinio’. Si tratta invece di‘oggetti’ diversi, anche se gli stessi testi normativi che nel tempo hanno disciplinato la materia legittimando -essi stessi-, come vedremo, l’ambiguità.

Renato Loieroillustra le politiche per l’istruzione nell’ambito del Documento di economia e finanza 2016. Emerge il trend attuativo della riforma portata dalla l. 107/2015 in termini di programmazione economico-finanziaria. Il DEF è correlato alle previsioni del Programma Nazionale di Riforma, che comprende tra le riforme strutturali l’istruzione. Il PNR, nella previsione dell’impatto sul PIL conseguente alla riforma dell’istruzione, sottolinea alcuni rilevanti interventi previsti dalla L. n. 107/2015. Tra questi spiccano gli interventi sulla scuola digitale, la formazione dei docenti, la valutazione dirigenziale, la premialità dei docenti. Lo stesso documento rileva, tra gli altri, un ulteriore elemento, costituito dalla definizione di nuovi parametri per l’assegnazione del Fondo di funzionamento per le scuole, dei quali si prevede l’applicazione a partire dall’anno scolastico 2016/2017.

Di attualità è il pezzo di Vanna Monducci, un report della sua partecipazione in Germania il 3-4 marzo 2016, al 6° Summit Internazionale sulla professionalità docente (ISTP) a Berlino, organizzato congiuntamente dalla Conferenza permanente dei Ministri dell’Istruzione e degli Affari Culturali dei Länder della Repubblica Federale di Germania, dall’OCSE e da Education International. La pragmaticità dell’Europa nordica centra il tema sul riconoscimento di una funzione da garantire nella sua libertà e sviluppo professionale. Creare lo spazio per l’iniziativa e la leadership degli insegnanti è un altro driver per la crescita e l’apprendimento della professione docente. è altresì sottolineato che la leadership insegnante dovrebbe essere intesa e strutturata in modo che le opportunità per i docenti di imparare dall’esperienza vengano progettati e incorporati nel loro sviluppo di carriera. Occorre ridefinire il ruolo degli insegnanti puntando anche sulla disponibilità ad innovare, che è l’unica via per portare il processo di innovazione nelle scuole e nell’insegnamento. Rispetto a questi obiettivi comuni delle politiche scolastiche nazionali dei Paesi intervenuti, quali sono le azioni che i diversi governi presenti al Summit hanno messo in campo e stanno programmando per migliorare la qualità e l’efficienza del loro sistema scolastico? Lo vedremo nella prossima puntata sempre con Vanna Monducci.

Ivana Summanel suo contributo, che si colloca sempre nella prospettiva organizzativa, mette in evidenza gli aspetti che si configurano come leve per una gestione professionale delle risorse umane finalizzata al miglioramento del sistema scolastico. Quest’ultimo è formato da circa 9.000 scuole autonome e, dunque, possiamo prevedere che, al di là delle norme e delle successive note del MIUR, ci saranno circa 9.000 modalità di interpretazione di questo istituto. Proprio in quest’anno scolastico, le scuole si stanno scontrando con numerosi problemi applicativi, causati anche dall’ostilità dei sindacati della scuola e della cultura professionale diffusa tra i docenti che, in nome della libertà di insegnamento, intendono sfuggire ad una ogni valutazione della qualità dell’insegnamento messo in relazione con i risultati dell’apprendimento.

Francesco Nuzzaciaffronta il tema del profilo dirigenziale alla luce della normativa generale e di settore. L’autore declina i singoli poteri per ricondurli ad una funzione che riconosce di livello dirigenziale seppure caratterizzata da una morfologia organizzativa diversa dal resto della PA. La puntuali e approfondita analisi si conclude con l’interpretazione del ruolo in questione secondo i due principali e ultimi provvedimenti normativi: la Legge Madia e la l. 107/2015.

La rassegna libraria di Giuliana Costantinici propone tre libri, uno diverso dall’altro, ma di grande interesse culturale. Il primo libro tratta della vita di alcuni geni, Newton, Halley, Hooke. Come dice l’autrice, questo libro, pur attenendosi rigorosamente alla realtà, si legge con piacere e si scopre che la teoria della gravità... non è poi così pesante. Il secondo libro è ambientato nel 1565 a Venezia ed è un narratore, Giovanni, allievo del principale protagonista delle vicende di allora a raccontare delle vicende intorno alla caduta di Costantinopoli. L’ultimo libro narra una storia di scuola ed educazione. Ambientato in Sicilia nel 1938. Il protagonista è un bimbo disabile di cui nessuno si prende cura per la sua istruzione, fino a quando in paese arriva un nuovo maestro.

Chiudiamo con la rassegna cinematografica di Vincenzo Palermo con due film dal grande contenuto culturale. Il primo è “Una volta nella vita” ambientato nelle periferie francesi transalpine e ruota intorno alla forza dell’immagine. “Allora l’immagine – dei mosaici, delle chiese, del museo sul genocidio ebraico e delle locandine preparate dai ragazzi per il concorso – diventa un contenitore emotivo che porta in un’aula come tante, difficile proprio per le diverse culture interagenti, un mondo di dolore storicizzato e le sue mille sfumature civili. Tutto ciò che si vede, non si impara ma si comprende, si lascia osservare, non solo guardare, in virtù del suo potere seduttivo e diventa stimolo per il rinnovamento spirituale e politico delle nuove, incaute generazioni 2.0”. Il secondo film è The Lesson , più un thriller moralizzatore che un classico film d’ambientazione scolastica. Il luogo in cui si svolge l’azione, infatti, non è solo l’aula in cui si ritrova tutte le mattine l’insegnante Nadia per concedere perle di saggezza ai ragazzini delle medie, ma le “cattive” strade della periferia bulgara, imbrattate di corruzione e criminalità. Chiudiamo con le parole dell’autore“Complessa riflessione sull’Europa periferica e sulle dinamiche scolastiche, The Lesson si offre al pubblico come trattato drammaturgico, a tratti spietato e desolante, sulle angherie e i soprusi, le trappole e i meccanismi ricattatori delle moderne società. Impietoso e necessario”.

Buona estate. X